lunes, 26 de abril de 2010

La coparticipación Transcripción libre por MARIO CARDOSO del Artículo Editorial del semanario EL ESTADISTA, que congrega a académicos intelectuales y ex funcionarios radicales AÑO I/NUMERO 3

La discusión por los recursos requiere de imaginación
UNA LEY DEMORADA Los requisitos establecidos por la Constitución Nacional para sancionar una nueva ley de coparticipación son de cumplimiento virtualmente imposible

La discusión sobre la recaudación y la transferencia de recursos entre la administración central y las provincias ha sido uno de los temas centrales del federalismo argentino, consagrado en la Constitución de 1853.
       En la Reforma Constitucional de 1994 se dispuso que el Congreso Nacional aprobara una nueva Ley Convenio sobre Coparticipación Federal de impuestos que comience a funcionar el 1º de enero de 1997. Eso jamás ocurrió.
       El vacío institucional produjo entre otras cosas que las transferencias automáticas que la Nación les envió a las provincias en los últimos 14 años sean más exiguas, aumentó la centralidad fiscal y la discrecionalidad de la Casa Rosada y bloqueó la posibilidad de discutir una distribución  más equitativa y federal que sea instrumentada por las unidades ejecutivas territoriales: gobernadores y municipios.
       En los primeros días de sesiones ordinarias, capitalizando la nueva relación de fuerzas legislativas el bloque opositor del Senado, con el apoyo de varios gobernadores, propusieron coparticipar totalmente el impuesto al cheque, es decir, agrandar la masa coparticipable. El proyecto se está debatiendo en el Congreso.
       Días después el diputado Néstor Kirchner, cuando reasumió la jefatura partidaria en Chaco, expresó la intención de impulsar un acuerdo que ya es debatido por la Mesa  Nacional del PJ, que permita sancionar una nueva ley de coparticipación cuando se discuta el Presupuesto 2011.
       En ese contexto comenzaron las reuniones entre los gobernadores y la presidente Cristina Fernández. Allí procuró desactivar los intentos opositores respecto del impuesto al cheque sugiriendo la posible eliminación durante el próximo año fiscal. 
       La mandataria explicó que el Gobierno ha sido generoso con las provincias y detalló que en marzo  se enviaron  $ 520 millones a las provincias para la asignación familiar e hizo hincapié en los ajustes automáticos de los haberes jubilatorios, la lista de obras públicas estructurales que siguen ejecutándose en la línea de NOA y NEA, los emprendimientos hidráulicos y los trabajos en las rutas 14 y 40.
       Lo que es ineludible es que, más por imposición que por convicción propia el Gobierno se hizo eco de los reclamos y parece decidido aunque aún no se sabe cómo  a encontrarles una solución.

DIFICULTADES QUE ENTRAÑA LA DISCUSIÓN SOBRE LA COPARTIPACIÓN
       La dilación en el Congreso en  tratar  el tema deviene en parte de que la reforma de 1994 exige que todas las provincias estén de acuerdos en la distribución de recursos que entrega la Nación (distribución primaria) y en cómo se reparte esa masa coparticipable (distribución secundaria).
       Varios gobernadores han admitido que es una tarea difícil porque, cuanto menos, el Estado Nacional deberá ceder parte de su “caja” y algunas provincias también. Si bien la economía está en franca recuperación, ni las finanzas públicas provinciales n las nacionales pasan por un momento de holgura.
       Si alguna vez se llegan a dar las condiciones exigidas, será en un contexto político completamente distinto al actual, porque las provincias más grandes no están empujando en la misma dirección y el Estado Nacional no parece dispuesto a ceder recursos.

LA MIRADA DESDE CAMINOS ALTERNATIVOS a la COPARTICIPACIÓN
       Ante esta situación, lo más razonable es procurar avanzar por vías alternativas que alcancen los mismos objetivos: darles a las provincias un mayor control sobre los recursos que generan, estimulando un desarrollo regional equitativo y reducir toda posibilidad de discrecionalidad por parte del Gobierno Nacional.
       El gobernador salteño Juan Manuel Urtubey sugiere establecer un “fondo de convergencia” por el cual le llegarían fondos a las provincias cuyos PIB sean menores al 75% del promedio nacional o que tengan más del 20% de la población con necesidades básicas insatisfechas. Esto permitiría equilibrar las disparidades que existen en los índices socioeconómicos del espacio geográfico nacional.
       Su colega cordobés, Juan Schiaretti, pidió que la Nación refinancie hasta 2030 las deudas con las provincias. El pedido no es frugal dado que más del 70% de las deudas provinciales son con la Nación.
       Cuando finalice la ronda de reuniones con todos los gobernadores el Gobierno haría pública la propuesta del Fondo de Equidad Social.
       En una línea parecida CIPECC aconseja que los fondos específicos debieran distribuirse sobre la base de criterios objetivos que tengan que ver con la mortalidad infantil o los  niveles de deserción escolar. Al no tratarse de recursos que se extraen de la masa coparticipable, el fondo se puede constituir a través de una ley que sólo requiere la  mayoría del Congreso Nacional. Los analistas de CIPPEC también hacen foco en la necesidad derogar los superpoderes porque actualmente se distribuyen más recursos a través del Presupuesto que de la Coparticipación.


LA MIRADA DESDE LA DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA y EL FEDERALISMO COMPARADO: El Federalismo Fiscal y su dinámica.
       El economista cordobés Nadin Argañaraz, presidente del Instituto Argentino de Análisis Fiscal, IARAF, cree que “es necesario que la Argentina discuta su federalismo fiscal, lo que abarca más que la ley de coparticipación: cómo se distribuye el gasto público nacional entre jurisdicciones, cómo se establecen las transferencias de la Nación a las provincias y qué grado de armonización tributaria hay entre ellas y los municipios”.
       “Los coeficientes de la distribución automática (el porcentaje que recibe cada provincia) fueron establecidos en 1988 a través de la ley 23.548 del período de Alfonsín”, señala. Esta falta de actualización lleva, por ejemplo “a que Catamarca recibe mucho más coparticipación por habitante que Salta, pese a ser jurisdicciones que no son socio- económicamente tan distantes”.
       Lo ideal sería que cada jurisdicción tenga la misma cantidad de dinero por persona para invertir, manifiesta el economista. “Un habitante de Caleta Olivia debería recibir el mismo paquete de bienes públicos que recibe uno de La Quiaca, algo que hoy no ocurre”, reflexiona.
       Argañaraz propone seguir algunas pautas que inspiraron a países que como la Argentina son federales, extensos territorialmente y con desarrollos regionales dispares.
       “En Australia, por ejemplo, cada región tiene un gasto público por habitante muy similar”, dice. Hay comisiones que se encargan del seguimiento de esta variable y van definiendo dinámicamente un sistema que tiene el objetivo de la nivelación fiscal, señala el economista.
       “En este momento, en la Argentina hay un sistema de recursos que van y vienen que no es armónico. Deberíamos sentarnos a discutir el federalismo en general. En este sentido, hay que apuntar a tener una carga tributaria legal y razonable para cada habitante, en línea con el desarrollo económico del país. A su vez, habría que tener un reparto donde la cuestión equitativa esté presente, es decir, que los recursos vayan de las provincias más ricas hacia las más pobres” concluye.

LA MIRADA DESDE EL DESARROLLO DE CADA PROVINCIA Y LA MEJORA DE LA PROPIA RECAUDACIÓN
       La provincia de Buenos Aires es un caso paradigmático. Como admitió su gobernador, Daniel Scioli, “tiene un problema de déficit fiscal crónico”.  Gran parte del problema es generado por el hecho de que el distrito que alberga al 38% de los argentinos y concentra el 40% de la pobreza del país, recibe sólo el 21% de la masa coparticipable, y es el distrito con menor gasto público per cápita.
       Este esquema implica que el gobernador de Buenos Aires no tiene otro camino que el  de la subordinación política  al presidente de la Nación. Es un dato estructural que va mucho más allá de los circunstanciales nombres de Cristina Fernández y Daniel Scioli. Las autoridades bonaerenses parecen dispuestas a convivir con esta situación por bastante tiempo. El ministro de Economía, Alejandro Arlía, sostiene que, aunque lleve tiempo, la apuesta debe ser lograr un nuevo régimen de coparticipación junto a una mejora de la recaudación propia.

LA MIRADA DESDE LA DISTRIBUCIÓN PRIMARIA: ¿Es un buen momento para una nueva ley de coparticipación federal?
       Rogelio Frigerio, director de la consultora Economía y Regiones no cree factible la sanción de una nueva ley de coparticipación. Según su visión, las intenciones oficialistas de llenar ese vacío institucional y de eliminar el impuesto al cheque  “son meras maniobras de ilusión”. “Se perdió una gran oportunidad cuando hace unos años el país crecía a tasas chinas y, en términos fiscales, había un claro ganador que era el Estado Nacional”, dice. En los años iniciales del modelo kirchnerista había un Gobierno que podía ceder algo. Hoy el Gobierno no disfruta de esa holgura presupuestaria.
       Para Frigerio, no hay tanta discusión en cuanto a la distribución secundaria como lo hay con la primaria, es decir, con la masa coparticipable. Por eso, varias provincias reclaman el envío automático de todo lo recaudado por el impuesto al cheque, la devolución de los 15 puntos de coparticipación que las provincias cedieron en los ’90 para financiar el deficitario sistema de Seguridad Social y las demoras en las entregas de los Aportes Al Tesoro Nacional (ATN) que en teoría se encargan de atender desequilibrios y situaciones de emergencia de las provincias. Según su visión, los arreglos que pueden lograrse por fuera de la discusión de la ley de coparticipación son bienvenidos. Una solución bienvenida sería, según Frigerio, la de Schiaretti. “En ese aspecto se puede avanzar mucho y no es necesario sancionar una nueva ley de coparticipación”, dice.
Conclusión
       El nuevo reparto de fondos es prioritario. Pero si se quiere avanzar hace falta creatividad y nuevos mecanismos, porque esperar que todos se pongan de acuerdo parece difícil de lograr en el corto plazo. Por eso es clave buscar otros caminos para encontrar un nuevo equilibrio

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